近年來，在習近平總書記關于縣域治理“三起來”重要思想指導下，省委、省政府把縣域經濟發展作為破解城鄉二元結構的工作抓手，全面實施城鄉一體化、縣域一盤棋管理，推動城鎮基礎設施向農村延伸、城鎮公共服務向農村覆蓋，加快一二三產融合創新發展，縣域經濟取得突破性進展。近期，新一輪中部崛起、黃河經濟生態帶、“十四五”規劃編制啟動，對破解縣域資源、人力、土地、環境等資源優勢削弱，技術、人才、資本等創新要素引聚不夠等難題，推動縣域經濟高質量發展提出了新要求。

扭住縣域經濟發展的“牛鼻子”

我國城鄉二元結構起始于上世紀50年代的計劃經濟體制，改革開放前期在曲折反復中逐步加固，城鄉間要素流動由分層停滯轉變為由農業向工業、鄉村向城市單向流動，其根源在于依附在二元戶籍上的公共服務、集體產權和二元土地制度上的雙軌制管理。為解決“三農”問題、破除城鄉二元結構，中央先后在十六屆三中全會提出“統籌城鄉發展”，黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，黨的十九大提出“城鄉融合發展”，并于近期出臺了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見，其主線就是充分發揮市場引導城鄉資源有序流動、優化配置的決定性作用，聚焦人口自由遷徙這一“題眼”，以逐步剝離附著在城市戶籍上的公共服務和附著在農村戶籍上的集體產權為突破口，通過降低城鄉交易制度成本和要素成本、挖掘閑置資源潛力、提升要素邊際收益等措施，疏通城鄉兩端的“堰塞湖”，促進城鄉要素自由流動、平等交換，最終形成優勢互補、工農互促、全面融合、共同繁榮的新型城鄉關系?？h城不僅是聯接城鄉發展的結合點、突破口，更是城鄉要素有序流動的主要載體平臺和戰略樞紐。同時，推動縣域經濟高質量發展也更需要城鄉要素優化配置形成的新動力、新市場。從這個角度理解，在縣域治理“三起來”中，強縣富民是縣域經濟的發展目標，改革發展是措施手段，城鄉貫通是實現路徑?？梢哉f，抓住促進城鄉間人口、土地、資金、技術、生態等要素有序流動的市場化手段，就扭住了縣域經濟發展的“牛鼻子”。

按現行土地管理制度，農村集體建設用地不能直接進入市場，須經征地轉為國有土地后才能出讓使用，農民在此過程中無法分享城鎮化帶來的土地增值收益。這一方面造成農村大量用地閑置、城市用地緊張;另一方面為壓低成本，地方政府在城鎮化過程中要“地”不要“人”，或者是多要“地”少要“人”，導致土地城鎮化和人口城鎮化不協調，土地城鎮化速度遠高于人口城鎮化速度。為探索解決土地問題，從2015年起，33個縣(市、區)試點推行“三塊地”改革，其目的是在堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”4條底線前提下，探索可復制、能推廣、利修法的制度性成果。在具體推進過程中要關注三點：一是在農村承包地“三權分置”中穩預期。在嚴防承包地“非農化”“非糧化”的基礎上，引導承包權、經營權利益合理分配，盡可能延長流轉合同時限，讓農戶放心流轉土地，使農業經營主體安心進行基礎性生產經營投入。二是農村集體經營性土地入市土地增值收益適度向村集體傾斜。目前，增強鄉村自身“造血”能力的關鍵三要素就是“能人”“閑錢”“活產”。2017年我省4.6萬個村中有74.5%無經營收入。針對這個現狀，建議對入市土地增值收益部分，除去確定入市增值收益調節金征收比例后，應當按照征地和入市過程中農民個人分享收益大體相當的原則合理進行內部分配，確保村集體有開展公益事業和公共設施建設的能力。三是在農村宅基地改革中注重穩慎靈活。充分發揮基層智慧，在不把集體所有權搞沒了、資格權放寬了、使用權搞濫了的前提下，逐步完善宅基地有限范圍流轉、自愿有償退出和超占有償使用的機制。在宅基地面積、有償使用等具體標準上，充分考慮地區差異和民居民俗習慣，不宜“一刀切”。隨著農村人口大幅縮減，可考慮借鑒家庭聯產承包中“增人不增地、減人不減地”的做法，探索對新增農業人口不分配宅基地，通過定額補貼、宅基地流轉等形式來提高宅基地利用效率。

發展縣域經濟要育動力、激活力

隨著時間推移，城鄉人口流動的主要形式將由農村剩余勞動力非農化就業為主，轉變為農民市民化帶動家庭流動的形式，流動方向不再是農村向城鎮縱向遷移占絕對主導地位，而是鄉村與城市間縱向遷移、不同等級城市間橫向遷移的復雜交織格局。人們用腳投票的結果，將導致中心城市間、縣城間、鄉村間發展出現分化。在推進基本公共服務普惠、下沉的過程中，需關注幾點：一是有前瞻性、預見性地進行戰略布局和完善體制機制。在現有常住人口基礎上，充分考慮人口流動方向和趨勢，按照“地隨人走、錢隨人走、公共服務供給隨人走”的理念，合理明確土地指標、基礎設施和教育、醫療、養老、文化等公共服務供給規模。二是轉變投入偏好。從倚重道路、交通、通信、農田改造、人居環境等經濟性公共產品供給，弱化醫療衛生、文化教育、社會保障等社會性公共產品供給，向經濟性與社會性公共產品供給并重轉變，持續加大對農村基本公共服務體系建設的投入力度。三是健全農業轉移人口市民化機制。一方面促進有條件、有能力在城市穩定就業生活的農業轉移人口落戶，完全享有城市的公共服務;另一方面擴大居住證覆蓋面，以居住證為載體向進城人員提供城鎮公共服務。

由于縣域經濟天然受到區位交通、勞動力素質、高端要素不足的限制，縣域經濟更多的是一種低層次、粗放式、要素驅動型的發展模式，傳統產業占比相對較高，不僅面臨著產業轉型升級、鄉村振興的客觀現實壓力，更面臨傳統資源優勢邊際效益下降、新舊動能接替不穩等問題，迫切需要因地制宜、瞄準弱項，集中精力降成本、補短板、育動力、激活力，加快推進城鎮經濟創新發展、集鎮經濟錯位發展、鄉村經濟特色發展。一是推動產業集聚區“二次創業”。在管理體制上，推進行政管理、干部管理、干部考評、分配激勵等方面改革，破解體制機制障礙;創新驅動上，制訂個人所得稅等急需人才引進專項政策，全面實施引智引技引資并重戰略;產業培育上，創新產業鏈招商、以商招商、行業協會招商等模式，培育壯大產業集群。二是大力發展特色小鎮。立足資源稟賦，重點建設一批農業類、特色產業類、健康養老類、歷史經典類、創意創業類等宜居宜業宜游特色小鎮，吸引創新創業要素集聚;支持中心鎮或工貿強鎮，通過品牌化、智能化、綠色化以及電商化改造原有商貿流通業或傳統農產品加工產業，提升質量效益，進而促進本地或周邊居民就近就地就業和就近就地城鎮化。三是推動農村一二三產業融合。引入先進技術、管理經驗和社會資本，強化農業新技術、新業態、新商業模式創新，完善新型農業合作組織間利益聯結機制，讓農民分享產業融合發展紅利。